广东率先破局“用地贵”：下放用地审批权限，“产业保障房”只租不售
南方财经全媒体记者梁施婷 实习生杨阳 广州报道“用地难”“用地贵”的问题一直是压抑企业尤其是中小微企业发展活力的主要因素。如果有一种限定租金的厂房，政府管理且租金较低，只租不售，中小微企业的用地成本问题是否能够迎刃而解？广东率先破局，“产业保障房”应运而生。早在2007年开始，深圳就曾改造了大量原有的低效能、低容积率的工业用地，另外也推出了大量的新型产业用地M0（新型产业用地），强化了工业用地的保障。佛山也有类似实践。近日，广州也明确鼓励建设产业保障房，只租不售的标准厂房，为中小微企业提供“产业保障房”，引导中小微企业入驻。直观上，产业保障房解决了中小微企业存在着企业发展不稳定、资金不足、发展空间需求有限等实际问题。更进一步而言，政府规划产业保障房，以此引导特定的新兴产业聚集发展。。对此，广东提出了满足不同企业产业需求的工业用地供给：对大项目的产业用地应保尽保，小项目则提供“保障房”，不大不小的项目可以自由选择出让方式，降低初始成本。产业保障房降低企业用地成本出于资产使用效率方面的考虑，大部分企业过去都倾向于购买土地，而不是租赁土地。在2017年，广东提出工业用地租售同权的概念，将租赁的地位和权利提高，以此缓解用地矛盾。实际上早在2019年，深圳市政协委员、中小企业产业投资基金管理有限公司总经理叶亚丽就建议，对一些具有一定的公共属性，对于新兴创新型产业和低盈利高社会价值等不应被淘汰的入门级产业提供“产业保障房”，并建立“产业保障房”开发建设机制和分配体系，引导市场化力量投入完善“产业保障房”运营体系和管理机制。珠三角不少城市已开始了“产业保障房”的探索，尽管路径不同但目标一致——降低中小微企业用地成本。从最近发布的《广州市人民政府办公厅关于加强土地供应及供后监管的实施意见》来看，中国（深圳）综合开发研究院产业经济研究中心主任周军民分析总结，广州探索建设产业保障房有两个特点。“一是有特定的建设主体，政府向工业经济主管部门，高新区、开发区管委会，以及具有建设保障性工业楼宇资质或者运营条件的机构出让土地建设标准厂房。二是在面向对象上，与人才保障房一样面向弱势群体产业中的中小微企业提供，兼顾广州在城市更新过程中产业腾挪的临时周转需求。”周军民说。深圳是省内最早开始探索产业保障房的城市。中国(深圳)综合开发研究院研究员宋丁表示，受限于有限的土地空间与日益高涨的土地成本，从2007年起，深圳在城市更新过程中间，推出了一系列详实的“工改工”策略，在工改M1（一类工业用地：对居住和公共设施等环境基本无干扰和污染的工业用地）方面，改造了大量原有的低效能、低容积率的工业用地，另外也推出了大量的新型产业用地M0（新型产业用地），强化了工业用地的保障。2019年，深圳推出深圳市产业用地用房供需服务平台，在全国首创提出了“创新型产业用房”，即为满足创新型企业发展的空间需求，由政府主导并按政策出租或出售的政策性产业用房，被众多企业视为是企业用房中的“保障房”。此后，深圳市南山区、光明区、宝安区均提出创新型产业用房的若干措施。“深圳跟广州的产业保障房有不一样的地方，深圳的创新型产业用房不限定在政府的开发体系和特定的中小微企业，形成以国资企业为主，同时多个市场项目参与，并且可以采用‘工业上楼’、租售并举等的灵活方式，具有一定的开放性。”周军民表示。佛山建设产业保障房的一大特点是围绕村改做文章。2022年，佛山市南海区狮山镇已经完成产业保障房建设25万平方米。南海村改拟推行房券的方式，在产业用地转型升级和退出过程中根据村（居）集体经济组织所有的集体经营性建设用地或国有划拨留用地以及地上房屋（非住宅用途）情况，向村（居）集体经济组织以及实施主体提供的产业保障房兑换凭证和租金收益兑付凭证。提高产业用地产出效率今年，中建科工中标广东省首个整街统筹工业保障房项目。深圳燕罗智能网联汽车产业园工业保障房项目落位于智能座舱、自动驾驶、车规级零部件检测认证平台，计划打造世界一流的智能网联汽车产业园。从目前来看，产业保障房的招商均是围绕近年来广东发展的新兴产业，政府参与产业保障房建设有利于事先对产业进行规划，实现精准招商。例如，2019年龙岗推出深圳首批工业保障房项目，围绕龙岗区宝龙新能源产业基地三宗行政划拨用地向社会公开征集企业“定制化”厂房需求的公告，定制的产业领域为AIoT、ICT、绿色能源、电子元器件、生物和生命健康产业。公告发布后，征集意向企业23家，预订率近200%。目前，中山也有计划在三乡镇和火炬开发区管委会试点选址，将建设只租不售的标准化工业厂房，建成后用于出租给各中小微企业，同时为高新技术成果、科技型和创业型企业提供孵化平台，充分保障其生产空间，引导中小微企业上楼集聚发展。不过，周军民也提醒，政府建设产业保障房要考虑与市场的平衡，不仅要考虑资金运作的规范性，在后期运营过程中也可能面临国有企业决策周期长与市场需求不匹配的问题。“市场是基本平衡的，政府如果大量地建设产业保障房，将对原有的标准厂房市场形成冲击，可能导致市场供应过剩。”周军民认为，不建议政府大规模去推广产业保障房，但可以适当了解市场需求，以市场为准则有计划地推进相关工作。实际上，产业保障房是广东建立多元化的工业用地模式的一块拼图。当前，工业用地问题是广东制造业朝向高质量发展绕不过门槛，广东工业用地供应模式正以降低成本为导向，从过去的“单一传统”转向“灵活多样”，例如土地出让方面给予优惠政策，实行弹性出让、先租后让、租让结合等灵活出让方式，满足不同产业的需求。针对重大项目建设，广东2018年以来，先后通过3条省政府令将省级城镇村建设用地审批职权委托给广州、深圳等21个地级以上市实施，省级用地审批权限全部下放，通过省市联动方式，共同保障固定资产投资额5000万元以上的先进制造业项目用地需求。广东2022年也明确了工业用地"标准地"的概念界定、实施计划、供地流程等，列出了各城市各产业相应的"标准地"指标，包含固定投资、容积率、税收、研发投入等要求，并再次明确了将按《广东省制造业高质量发展“十四五”规划》为依据，推进各城市重点产业布局。这意味着，广东正尝试提高土地产出效率，进一步引导技术、人才、资金等生产要素流向产生高效益的企业和区域。
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